Запровадження моделі інтегрованих соціальних послуг в об’єднаних територіальних громадах

Метододогія оцінки ситуації

Концептуальні засади інтеграції

Інтегрована система надання соціальних послуг є загально визнаним та високо ефективним підходом до організації надання соціальних послуг і задоволення потреб громадян. Її суть полягає в узгоджені та координації функцій та заходів суб’єктів різних рівнів управління, які працюючи синхронно та узгоджено, забезпечують комплексний та економічно ефективних підхід до розв’язання проблемних ситуацій, попередження та/чи усунення соціальних ризиків і вразливості громадянина.

Світовою практикою доведено, що успішною та ефективною інтеграція на рівні громад буде лише внаслідок послідовного здійснення п’яти інтеграційних завдань: інтеграції врядування, інтеграції стратегій, інтеграції процесів, інтеграції технологій, спільного використання наявного спектру послуг, що схематично зображено на схемі.

Інтеграція врядування – забезпечення того, що всі компоненти системи створені і працюють. Головне завдання цього кроку полягає у формуванні відповідної організаційної структури управління і структурних підрозділів, які мають відповідний мандат на реалізацію функцій визначення потреб планування і управління сферою соціального захисту.

Інтегрована стратегія – процес гармонізації політики та програм, що мають взаємопов’язані цілі. Це загальний концептуальний та адміністративний підхід для організації та реалізації заходів соціального захисту, як вертикально в рамках однієї галузі, так і горизонтально у кількох галузях. Стратегічне планування та програмно-цільове бюджетування є основою для розробки інтегрованої стратегії.

Інтегровані процеси – визначені або створені під час інтеграції процеси та прийняті правила і процедури їх застосування в процесі організації надання послуг конкретній людині (для прикладу, єдина інформаційна система управління; міжвідомча та міждисциплінарна взаємодія; єдиний формат оцінки потреб; єдина програма підготовки та підвищення кваліфікації кадрів тощо).

Інтегровані технології – застосування тих технологій, які виступають інструментами інтеграції. Наприклад, широке використання фронт-офісів або так званого «єдиного вікна» для потреб системи соціального захисту і організації надання соціальних послуг суттєво сприяє інтеграції усіх систем на структурних підрозділів ОТГ. Не існує «помилкових дверей». Там, де сім’я або особа вперше взаємодіє з системою соціального захисту, члени сім’ї можуть бути «підключені» до широкого спектру послуг.

Єдине вікно сприяє ясності, зникають проблеми дублювання і найголовніше – у випадку застосування відповідної інформаційної технології (ІТ) воно сприяє взаємодії усіх підрозділів, що максимізує ресурси і спрощує прийняття управлінських рішень. Це особливо важливо для розробки заходів щодо захисту дітей, оскільки допомагає забезпечити негайне, гнучке і спільне реагування. Взаємодія на різних організаційних рівнях управління у моделі інтегрованої системи соціального захисту відбувається за допомогою спільної інформаційної системи

Спектр послуг - наявність послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, культури і дозвілля, фізичної культури та спорту, надзвичайних ситуацій для дітей, молоді, сімей з дітьми, дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, осіб із числа дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування; осіб похилого віку, осіб з інвалідністю, осіб, які потрапили у кризову ситуацію.

Конструювання соціальних послуг

Слід зазначити, що питання планування і створення соціальних послуг не є тривіальним і ускладнюється розмитістю українського законодавства у цій сфері. Основою для конструювання та планування соціальних послуг є визначення потреб та встановлення та їх основі пріоритетів розвитку соціальних послуг й відповідного бюджетування. Розуміння концепту соціальної послуги наведена на схемі:

Таким чином, поняття соціальної послуги - це комбінація видів соціальних послуг (видів діяльності), що надаються за допомогою конкретної форми соціального обслуговування (у дома, за межами дому) певній пріоритетній групі користувачів. Для конструювання відповідної послуги, яка в свою чергу є основою для її опису – специфікації, потрібно чітко розуміти відповіді на наступні питання:

  • Кому ми маємо надавати послуги? Іншими словами необхідно виявити осіб, сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах (або мають ризик опинитися у СЖО) та мають право на безоплатні соціальні послуги.
  • Що? Які види діяльності мають здійснюватися або що саме має надаватися на підставі чинного законодавства.
  • Де мають здійснюватися ці види діяльності? Або якою має бути форма здійснення діяльності.

Метододогія оцінки ситуації

Підхід заснований на правах людини

Методичним підходом до проведення оцінки поточної ситуації в об’єднаних територіальних громадах – є підхід, що ґрунтується на правах людини (дитини) (англ. – Rights Based Approach (RBA). Він схвалений та прийнятий міжнародною спільнотою і є результатом конвергенції між правами людини та людським розвитком. У відповідності до цього підходу громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні права є невід'ємною частиною процесу розвитку. Підхід, що ґрунтується на правах людини (ППЛ) створює концептуальну рамку процесу людського розвитку, пояснюючи, що успішною основою політики розвитку є ліквідація дискримінації та структурних причини нерівномірного розподілу влади. Відповідно до цього підходу, існує дві групи зацікавлених сторін – громадяни, які законодавчо наділені правами(англ. – rightsholders), але, які не повною мірою задовольняються – так звані носії прав, та відповідальні установи, які зобов'язані забезпечувати права громадян – так звані носії обов’язків (англ. – dutybearers). Таким чином, діяльність у відповідності до ППЛ має бути спрямована на посилення спроможності носіїв обов’язків у забезпеченні прав та наснаження і розширення можливостей носіїв прав. Застосування ППЛ також означає, що бідність розглядається як проблема забезпечення прав людини та передбачає вирішення причин соціального виключення та дискримінації.

Основу для застосування ППЛ було закладено на Світовій конференції ООН по правам людини, яка відбулася у Відні у 1993 році (Віденська декларація), а широке застосування ППЛ набув уже на початку XXI століття (2003), після узгодження ООН ключових принципів прав людини:

  • Загальність і невід’ємність
  • Неподільність
  • Взаємозв’язок і взаємозалежність
  • Рівність і недискримінація
  • Участь та інклюзія
  • Підзвітність і верховенство права.

Необхідність застосування нового підходу викликана тим, що концепція «моделі добробуту», яка була основою розвитку у XX столітті практично вичерпала себе. В моделі добробуту бідність визначається як відсутність суспільних благ чи певних знань. Якщо держава забезпечує відповідні блага та знання, то таким чином може бути подолана бідність і забезпечений розвиток. Проте, незважаючи не багатомільярдні кошти, які витрачалися на подолання бідності і розвиток, розрив між багатими і бідними у XX столітті лише поглиблювався .

Нова модель розвитку, яка заснована на ППЛ передбачає, що прискорити розвиток і подолати бідність можна, якщо сфокусувати зусилля носіїв обов’язків та прав на посиленні їхнього потенціалу у вирішенні власних проблем. Іншими словами застосування ППЛ можна описати загально відомим виразом, що «бідному краще дати вудку і навчити нею користуватися ніж давати рибу».

В Україні триває реформа децентралізації у відповідності до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Реформа спрямована на збалансування владних повноважень між центральними і місцевими органами влади, «надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території”. Дана реформа – важливий крок до вирішення проблем із забезпечення прав громадян, основні з яких умовно зображені на малюнку.

Враховуючи ППЛ для оцінки вихідної ситуації у громаді розроблялися індекси впливу. Вони складаються з показників (індикаторів), що характеризують ситуацію вразливих груп громадян, зобов’язання органів місцевого самоврядування та їх участі стосовно розвитку соціальних послуг.

Метододогія оцінки ситуації

Агрегований індекс впливу

Оцінка ситуації із забезпеченням прав на соціальні послуги проводилася із застосуванням агрегованого індексу забезпечення соціальними послугами населення ОТГ. Застосування цього індексу дозволяє оцінити рівень розвитку соціальних послуг для вразливих категорій населення у громаді і порівнювати ОТГ одна з одною.

Агрегований індекс забезпечення соціальними послугами населення складається з таких окремих індексів – оцінок рівня розвитку певних видів послуг для вразливих категорій громадян:

  • індекс забезпечення соціальними послугами дітей та сімей з дітьми;
  • індекс забезпечення послугами альтернативного догляду дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;
  • індекс забезпечення соціальними послугами осіб похилого віку;
  • індекс забезпечення соціальними послугами осіб з інвалідністю;
  • індекс маргіналізації та забезпечення послугами адаптації та інтеграції (реінтеграції);
  • індекс безпечності середовища громади та забезпечення послуг постраждалим від насильства.

Агрегований індекс забезпечення соціальними послугами населення, та індекси, що входять до його складу за своєю суттю є індексами впливу, які за умови їх регулярного застосування, показують як розвиток інтегрованих соціальних послуг змінює життєву ситуацію громадян. Візуалізація агрегованого індексу впливу зображено на рисунку.

Рисунок. Графічне зображення агрегованого індексу впливу

Числове значення агрегованого індексу впливу визначається сумою площ секторів, що складають фігуру, зображену на рис.2. Проща кожного із секторів визначається за формулою (1.1.):

де, R – радіус або сторона сектора, а α- кут сектора = 600

Іншими словами, як видно з рис.2 агрегований індекс визначається площею фігури, осі якої складають індекси забезпечення соціальними послугами різних категорій населення і формула для розрахунку числового значення агрегованого індексу впливу набуде вигляду (1.2.)

Де,

АІ – агрегований індекс забезпечення соціальними послугами населення ОТГ;
В – індекс забезпечення соціальними послугами дітей та сімей з дітьми;
С – індекс забезпечення послугами альтернативного догляду дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;
D – індекс забезпечення соціальними послугами осіб похилого віку;
E – індекс забезпечення соціальними послугами осіб з інвалідністю;
F – індекс маргіналізації та забезпечення послугами адаптації та інтеграції (реінтеграції);
G – індекс безпечності середовища громади та забезпечення послуг постраждалим від насильства.

Кожен індекс B, C, D, E, F, G, містить певну кількість індикаторів, що сукупно визначають значення кожного окремого індексу. Всі індикатори мають однакову вагу, тобто рівноцінною є їх важливість у досягненні мети забезпечення соціальними послугами конкретної категорії населення.

Значення та формули розрахунку індикаторів наведені окремо по кожній громаді. Приклади індикаторів, які входять до складу, наприклад, індексу В показані в таблиці. Для зручності оперування індикатори кожного з індексів позначаються літерою самого індексу та порядковим номером – наприклад, індикатори індексу забезпечення соціальними послугами дітей та сімей з дітьми B названі B1, В2, В3 тощо.

Метододогія оцінки ситуації

Оцінка прогресу

Оцінка прогресу із впровадження моделі інтегрованих соціальних послуг ґрунтується на Концепції моделі інтегрованої системи надання соціальних послуг на рівні об’єднаних територіальних громад .

Відповідно до Концепції в якості параметрів для оцінки вихідної ситуації із впровадженням ІСП слугували основні складові моделі інтегрованої системи соціальних послуг, а саме:

  • інтегроване врядування;
  • інтегрована стратегія та фіскальний простір;
  • інтегровані процеси;
  • інтегровані технології;
  • наявність спектру послуг.

Індикатори для оцінки процесу із запровадженням моделі інтегрованих соціальних послуг наведено в Таблиці. Для кожного індикатора визначено три твердження, які необхідно було оцінити:

0 – відсутність елементу;

1 – часткова наявність елементу;

2 - наявність елементу.

Загальний підрахунок оцінок експертів проводиться за кожним елементом моделі інтегрованої системи надання соціальних послуг та графічно представляється як загальна, детальна та відносна оцінки.

Графічне зображення загальної, детальної та відносної оцінок впровадження ІСП

Індикатори для оцінки прогресу із впровадження ІСП

Інтегроване врядування

  • організаційна структура управління (наявність у структурі виконавчих органів відповідних підрозділів з питань соціального захисту населення, захисту дітей, їх укомплектованість кадрами та унормованість функцій);
  • дорадчі/ колегіальні органи (наявність механізмів колегіального прийняття рішень)
  • створення соціальної служби/введення фахівців із соціальної роботи (наявність структури/осіб, відповідальних за здійснення соціальної роботи в громаді, відповідність кадрового забезпечення умовам та потребам громади);
  • організація надання послуг (наявність надавачів послуг незалежно від форми власності, наявність та дієвість застосування інших форм організації надання соціальних послуг).

Інтегрована стратегія та фіскальний простір

  • інтеграція стратегічного планування (наявність стратегічних та цільових програмних документів, включення процесу планування соціальних послуг в загальну стратегію соціально-економічного розвитку громади);
  • фінансове забезпечення та фіскальний простір (стан фінансування програм/проектів/заходів соціальної підтримки вразливих верств населення, розвитку соціальних послуг, наявних механізмів фінансового забезпечення системи соціальних послуг, а також можливості залучення додаткових фінансових ресурсів, додаткового фінансового забезпечення розвитку соціальних послуг).

Інтегровані процеси

  • активізація громади (стан розвитку організацій громадянського суспільства, їх залучення у процеси прийняття рішень, надання соціальних послуг тощо);
  • формування єдиного інформаційного простору (стан інтеграції інформаційних ресурсів усіх структур, забезпечення доступу мешканців громади до інформації про наявні послуги);
  • єдина система управління даними (стан забезпечення обміну своєчасною, достовірною та повною інформацією);
  • міжвідомча та міждисциплінарна взаємодія (наявність та унормованість механізмів міжвідомчої та міждисциплінарної взаємодії).

Інтегровані технології

  • застосування технології ведення випадку (наявність та унормованість практики застосування технології ведення випадку);
  • застосування технології "єдиного вікна" (стан використання фронт-офісів для організації надання соціальних послуг).

Спектр послуг

  • наявність послуг у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту, культури і дозвілля, фізичної культури та спорту, надзвичайних ситуацій для дітей, молоді, сімей з дітьми, дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування, осіб із числа дітей-сиріт, дітей позбавлених батьківського піклування; осіб похилого віку, осіб з інвалідністю, осіб, які потрапили у кризову ситуацію.

Запропонована методика оцінки початкової ситуації із впровадженням ІСП дозволяє відображати результати оцінки як узагальнено (графік ліворуч), так і по окремим індикаторам (середній графік), а також у порівнянні з максимальним значенням (графік праворуч). Відповідно даний підхід може застосовувати для подальшого моніторингу прогресу із запровадженням ІСП у громадах.

Інтеграція врядування Інтегрована стратегія Інтегровані процеси Інтеграція технологій Спектр послуг Отримання соціальних послуг